JUSTICIA ADAPTADA A LOS NIÑOS

I.- DIRECTRICES DEL CONSEJO DE EUROPA

El Consejo de Europa aprobó en noviembre de 2010 de las Directrices sobre justicia adaptada a los niños, que deberán aplicarse a cualquier tipo de contacto que un niño pueda tener con cualquier órgano judicial o cualquier otro órgano con autoridad para tomar decisiones que afecten a su vida.

El propósito de las Directrices es asegurar que en cualquiera de estos procedimientos todos los derechos de los niños y las niñas, en particular sus derechos a la información, a la representación, a la participación y a la protección, son plenamente respetados, otorgando la debida consideración al grado de madurez y comprensión del niño o la niña afectado y a todas las demás circunstancias del caso.

Los elementos generales que deben confluir en cualquier procedimiento para ser plenamente respetuoso con los derechos de los niños incluyen según las Directrices:

• La información y asesoramiento al niño o la niña afectado.
• La protección de su intimidad y su vida familiar.
• Garantizar su seguridad, incluso mediante la adopción de medidas preventivas especiales.
• La adecuada y especializada formación interdisciplinar sobre derechos y necesidades de los niños.
• En el caso de que se aprueben medidas privativas de libertad en el caso de un menor infractor, deben ser una última medida y durante el menor tiempo posible.

Además, durante los procedimientos se deberá observar que los niños y las niñas:

• Tengan acceso efectivo a los tribunales para poner en marcha, en caso de ser necesario, un proceso judicial.
• Gocen del asesoramiento jurídico y representación legal que mejor convenga a sus intereses.
• El procedimiento no se vea sometido a dilaciones indebidas: En todos los procedimientos en que haya niños involucrados, el principio de urgencia debe ser aplicado para otorgar una respuesta rápida que proteja el interés superior de cada niño o niña en la medida que esto sea compatible con el principio de legalidad.

En casos de derecho de familia (por ejemplo, filiación, custodia, secuestro parental), el tribunal debe ejercer una excepcional diligencia para evitar cualquier riesgo de consecuencia adversa para las relaciones familiares.

Cuando sea necesario, las autoridades judiciales deben considerar la posibilidad de adoptar decisiones provisionales o llevar a cabo juicios preliminares que sean supervisados durante un periodo de tiempo determinado y posteriormente revisados –medidas provisionales o cautelares-.

De acuerdo con la ley, las autoridades judiciales deben tener la posibilidad de adoptar decisiones inmediatamente ejecutables en los casos en que esto sea en interés del niño o la niña (no existe ejecución provisional de la sentencia definitiva, y frente a las medidas provisionales no cabe recurso).

• La organización del procedimiento y el entorno donde deba producirse su participación sean agradables y se emplee un lenguaje adaptado a su nivel de comprensión.
• Se tenga un especial cuidado al efectuar las pruebas que involucren a los niños y las niñas, en especial las declaraciones que les sean tomadas, evitando reiteraciones innecesarias y su revictimización.

II.- INSTRUMENTOS DE LA COMISIÓN EUROPEA

Para incitar a los sistemas judiciales a adaptarse a las necesidades de los niños, la Comisión Europea:

• adoptó la Directiva 2012/29/UE por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos 
• adoptó la Estrategia de la UE sobre los derechos de las víctimas (2020-2025)
• adoptó la  Directiva 2016/800/UE relativa a las garantías procesales de los menores sospechosos o acusados en los procesos penales
• adoptó la Estrategia europea sobre la formación judicial para 2021-2024 COM(2020) 713 final
• adoptó el Reglamento (CE) n.º 2201/2003 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, sustituido por Reglamento (UE) 2019/1111 el 1 de agosto de 2022.
• adoptó el Reglamento (CE) n.º 4/2009 del Consejo, relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones y la cooperación en materia de obligaciones de alimentos
• adoptó el amplio acervo de la UE sobre migración
• promovió los principios rectores del Consejo de Europa, de 17 de noviembre de 2010, sobre una justicia adaptada a los menores
• adoptó la Comunicación de 2017 sobre la protección de los menores migrantes
• financió la creación de la Red Europea de Tutela
• Las medidas de protección en materia civil dictadas en un país de la UE se reconocerán en los demás Estados miembros sin necesidad de recurrir a procedimiento alguno, mediante el Reglamento (UE) nº 606/2013 relativo al reconocimiento mutuo de medidas de protección en materia civil establece un mecanismo que permite el reconocimiento directo de las órdenes de protección dictadas como medidas de Derecho civil entre los Estados miembros. El Reglamento establece dos formularios normalizados (certificados), que están regulados en el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 939/2014 de la Comisión, de 2 de septiembre de 2014, por el que se establecen los certificados contemplados en los artículos 5 y 14 del Reglamento (UE) n.º 606/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al reconocimiento mutuo de medidas de protección en materia civil.

La Directiva 2011/99/UE sobre la orden europea de protección (OEP) instituye un mecanismo entre los Estados miembros que permite el reconocimiento de las órdenes de protección dictadas como medidas de Derecho penal. Las víctimas beneficiarias de una orden de protección de Derecho penal dictada en un Estado miembro, pueden solicitar una orden de protección europea. Mediante un procedimiento simplificado y acelerado, debe concedérsele protección a través de la nueva medida de protección adoptada por el Estado miembro al que viaja o se desplaza.

En el marco de la nueva Estrategia de la UE sobre los Derechos del Niño, la Comisión se comprometió a:

• proponer en 2022 una iniciativa legislativa horizontal para apoyar el reconocimiento mutuo de la parentalidad entre los Estados miembros;
• contribuir a la formación de los profesionales de la justicia en materia de derechos del niño y de justicia adaptada a los niños, en consonancia con la estrategia europea sobre la formación judicial para 2021-2024, y a través de la Red Europea de Formación Judicial (REFJ), los programas de Justicia y CERV, así como la Plataforma Europea de Formación del Portal Europeo de e-Justicia;
• reforzar la aplicación de las Directrices de 2010 del Consejo de Europa sobre una justicia adaptada a los niños;
• proporcionar apoyo financiero específico para proyectos transnacionales e innovadores destinados a proteger a los menores migrantes en el marco del nuevo Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI);
• apoyar a los Estados miembros en el desarrollo de alternativas eficaces y viables al internamiento de menores en los procedimientos migratorios.

III.- RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento Europeo adoptó la Resolución del Parlamento Europeo, de 5 de abril de 2022, sobre la protección de los derechos del menor en los procedimientos de Derecho civil, administrativo y de familia, considerando entre otros que:

-los niños tienen derecho a participar, a ser oídos y a expresar sus puntos de vista en consonancia con su edad, nivel de madurez y competencias lingüísticas en cualquier procedimiento relativo a su bienestar y a las disposiciones relativas a su vida futura; que deben tenerse muy en cuenta los puntos de vista de los niños, independientemente de que los procedimientos se sustancien ante un tribunal o ante cualquier otra autoridad pertinente;

– los procedimientos judiciales y administrativos deben tener lugar en un entorno cómodo y adaptado a los niños, a fin de no causarles traumas o estrés adicionales y de minimizar el impacto psicológico y emocional de tales circunstancias, en particular para los niños más vulnerables, como por ejemplo los niños con discapacidad o los de origen migrante;

– la participación de los niños en dichos procedimientos debe contar con el apoyo de las autoridades competentes a través de un enfoque multidisciplinar;

– Considerando que los Estados miembros están obligados a establecer salvaguardias, garantías y normas de procedimiento que regulen las audiencias del menor; y que es esencial prestar la debida atención a la violencia doméstica cuando la audiencia del menor tiene lugar en el marco de procedimientos de derecho de familia, a fin de garantizar que el interés superior del menor sea la consideración primordial;

–   Considerando que los menores tienen derecho a ser debidamente informados, de forma comprensible y adaptada a su edad, grado de madurez competencias lingüísticas, en todas las fases de los procedimientos judiciales y administrativos que les conciernan;

-.  Considerando que los tribunales, los órganos administrativos y las instituciones de asistencia social deben tener en cuenta en primer lugar el interés superior del niño a la hora de tomar cualquier decisión que le concierna; que dichas decisiones deben adoptarse de forma individual, teniendo en cuenta la edad, las necesidades y las circunstancias específicas del niño y de su familia;

– Considerando que la Unión y sus Estados miembros tienen la obligación de promover los derechos del niño, entre otras vías mediante una justicia adaptada a los menores, en la aplicación de todas las acciones del programa «Justicia»;

– Considerando que todos los menores tienen derecho a conocer a sus padres y ser atendidos por ellos; que, en caso de separación, todos los menores tienen derecho a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular, o, si sus padres no están disponibles, con los parientes de estos o, en su defecto, con una persona de su elección; que las relaciones personales y los contactos directos de un menor con sus padres solo pueden restringirse, por parte de la autoridad competente, para proteger el interés superior del menor;

– Considerando que el Convenio de La Haya de 1980 introduce un sistema de cooperación internacional entre países para resolver rápidamente los casos de sustracción internacional de menores; que ha sido ratificado por todos los Estados miembros de la Unión;

– Considerando que la falta de unas normas comunes de la Unión sobre el reconocimiento de las resoluciones judiciales en materia de parentalidad, en particular en los casos en que estén implicados progenitores del mismo sexo, puede dar lugar a la pérdida de derechos parentales, vulnerar el derecho del menor a ser criado por ambos progenitores y a mantener una relación con ellos, así como cualquier derecho derivado de la parentalidad (como la pensión alimenticia o la sucesión), y también fomentar la búsqueda de foros de conveniencia en caso de conflictos familiares transfronterizos; que la futura propuesta legislativa en este ámbito debe contribuir a reducir el número de procedimientos administrativos y judiciales;

– Considerando que el Tribunal de Justicia ha dictado la siguiente sentencia en el asunto C-490/20: en el caso de un hijo de un ciudadano de la Unión y cuyo certificado de nacimiento haya sido expedido por las autoridades competentes de un Estado miembro de acogida y en el que se designe a sus padres como dos personas del mismo sexo, el Estado miembro del que dicho hijo sea nacional estará obligado, por una parte, a expedir a dicho menor un documento de identidad o pasaporte sin exigir la expedición previa de un certificado de nacimiento por parte sus autoridades nacionales, y, por otra parte, a reconocer, como cualquier otro Estado miembro, el documento del Estado miembro de acogida que permite a dicho menor ejercer, junto con cada una de esas dos personas, el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;

–  Considerando que debe fomentarse el recurso a la resolución alternativa de litigios, a menos que ello sea contrario al interés superior del menor, en particular en los casos de violencia doméstica y abusos sexuales;

El Parlamento Europeo, en su Resolución de 5 de abril de 2022, sobre la protección de los derechos del menor en los procedimientos de Derecho civil, administrativo y de familia, realiza pronunciamientos que deben marcar la actuación de los operadores jurídicos en la resolución de los litigios en los que se ven afectados menores, y destaco los siguientes:

1. Pide a los Estados miembros que garanticen que en todos los procedimientos relativos al bienestar del menor y a las disposiciones relativas a su vida futura se respeten, garanticen y apliquen plenamente los derechos del menor, y que se otorgue al interés superior de este la máxima prioridad, incorporándose adecuadamente y aplicándose sistemáticamente en cada una de las acciones emprendidas por las instituciones públicas, en especial en los procesos judiciales que afecten directa e indirectamente a los menores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Carta;
2. Recuerda que el acceso a la justicia y el derecho a ser oído son derechos fundamentales y que todos los menores, independientemente de su origen social, económico o étnico, deben poder disfrutar plenamente de dichos derechos a título personal, independientemente de sus padres o tutores legales;
3. Pide a la Comisión que presente, sin demora indebida, un conjunto de directrices comunes o instrumentos no legislativos similares, que deben incluir recomendaciones y mejores prácticas a seguir por los Estados miembros para garantizar que la audiencia del menor sea realizada por un juez o un experto cualificado y que no se ejerza sobe él o ella presión alguna, inclusive de los padres; subraya que dichas audiencias, en particular en los procedimientos de derecho de familia, deben tener lugar en un entorno adaptado a la infancia y ser adecuadas para la edad, madurez y capacidades lingüísticas del menor en términos de lenguaje y contenido, ofreciéndose al tiempo todas las garantías para la integridad emocional y el interés superior del menor, evitándose el estrés innecesario y garantizándose que la autoridad competente tenga debidamente en cuenta las opiniones del menor en función de su edad y madurez; subraya, además, que la audiencia del menor en los procedimientos familiares en los que se sospeche que se ha producido violencia doméstica o familiar o «violencia presenciada» deberá llevarse a cabo siempre en presencia de profesionales, médicos o psicólogos cualificados, incluidos profesionales cualificados en neuropsiquiatría infantil, con el fin de no profundizar en el trauma del menor ni de victimizarlo aún más;
4. Subraya que dichas directrices o los instrumentos no legislativos similares deben indicar claramente que los menores implicados en procedimientos civiles, administrativos o de derecho de familia habrán de ser informados en todas las fases del procedimiento, de un modo que puedan entender plenamente y, en particular, que la decisión adoptada por la autoridad debe ser explicada al menor por un profesional especialmente formado y de forma acorde a su edad, madurez y competencias lingüísticas;
5. Destaca la necesidad de reconocer la estrecha relación entre los procedimientos penales, civiles y de otro tipo, con el fin de coordinar las respuestas judiciales y de otro tipo frente a la violencia infantil y doméstica; pide, por tanto, a los Estados miembros que adopten medidas para vincular los asuntos penales y civiles que afecten a una familia individual y a menores, con el fin de evitar eficazmente cualquier posible discrepancia entre las resoluciones judiciales y otras decisiones legales perjudiciales para los menores;
6. Pide a los Estados miembros que garanticen y proporcionen una información accesible, comprensible, exhaustiva y adaptada a los menores sobre la protección de los derechos del menor en los procedimientos de derecho civil, administrativo y de familia, y sobre los propios procedimientos, incluidos los transfronterizos;
7. Pide a los Estados miembros que permitan el acceso a una representación legal gratuita, financiada con fondos públicos y de calidad para los menores implicados en litigios civiles, administrativos y de familia, incluidos los de naturaleza transfronteriza, en los casos en que los padres no ejerzan la plena responsabilidad parental o cuando existan sospechas de que sus intereses pueden entrar en conflicto con el interés superior del menor;
8. Recomienda encarecidamente a los Estados miembros que adopten un enfoque multidisciplinar y establezcan servicios de asesoramiento y apoyo a la infancia de fácil acceso, de calidad, personalizados, gratuitos y financiados con fondos públicos, tanto dentro como fuera de los tribunales, para prestar, en caso necesario, el apoyo de profesionales formados, como médicos, psicólogos, profesionales cualificados de la neuropsiquiatría infantil, trabajadores sociales y especialistas en el cuidado de los niños, con el fin de apoyar al menor de la mejor manera posible a lo largo de todas las fases del procedimiento; destaca que debe adoptarse un enfoque individualizado para cada menor involucrado en procedimientos civiles, administrativos y de familia y que debe prestarse especial atención a los menores que con frecuencia sufren discriminación o se encuentran en una situación vulnerable, incluidos los niños con discapacidad, los niños de origen migrante y los que viven en la pobreza o están excluidos socialmente;
9. Pide a los Estados miembros que habiliten recursos suficientes para garantizar que los procedimientos civiles, administrativos y de derecho de familia relativos a menores se tramiten cumpliendo en la mayor medida posible los criterios de una justicia adaptada a los menores, respetando adecuadamente la integridad emocional y física del menor, y sin demora injustificada; destaca, en este sentido, que los Estados miembros deben velar por que los tribunales de menores y de familia funcionen como un servicio esencial y sigan celebrando audiencias de emergencia y ejecutando resoluciones judiciales para el cuidado y la protección de los menores que corren un riesgo inmediato de abandono o abuso;
10. Pide a los Estados miembros que ejecuten de manera efectiva las sentencias en los litigios familiares transfronterizos relativos a menores de conformidad con el Derecho de la Unión aplicable y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente en los asuntos relacionados con la sustracción transfronteriza de menores por sus progenitores, pero también con la separación, el divorcio, la custodia, la adopción y la acogida, y las resoluciones relativas al reconocimiento de la paternidad, incluyendo en caso de parejas del mismo sexo, teniendo siempre en cuenta el interés superior del menor, de conformidad con el artículo 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: 1. Los niños tienen derecho a la protección y a los cuidados necesarios para su bienestar. Podrán expresar su opinión libremente. Ésta será tenida en cuenta para los asuntos que les afecten, en función de su edad y madurez. 2. En todos los actos relativos a los niños llevados a cabo por autoridades públicas o instituciones privadas, el interés superior del niño constituirá una consideración primordial. 3. Todo niño tiene derecho a mantener de forma periódica relaciones personales y contactos directos con su padre y con su madre, salvo si ello es contrario a sus intereses.

La carta no forma parte del Tratado de Lisboa (estaba previsto que formara parte de la Constitución Europea, pero al no aprobarse esta, se modificó la previsión), pero por la remisión en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea tras la reforma de Lisboa se hace vinculante para todos los estados.

Además de la Carta propiamente dicha, la Convención que la elaboró redactó también unas «explicaciones» que detallan el origen de cada precepto, y sirven como guía para la interpretación de la misma.

Este artículo 24 está basado en la Convención de Nueva York sobre los Derechos del Niño, firmada el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por todos los Estados miembros, y, en particular, en sus artículos 3, 9, 12 y 13. En el apartado 3 se toma en consideración el hecho de que, como parte del establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, la legislación de la Unión en asuntos civiles con repercusiones transfronterizas, para la cual el artículo 81 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea confiere competencias, puede incluir en particular el derecho de visita que garantiza a los niños poder mantener de forma periódica contacto personal y directo con su padre y con su madre.

18. Pide a los Estados miembros que apliquen correctamente las nuevas normas y obligaciones derivadas del Reglamento del Consejo (UE) 2019/1111 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia matrimonial y de responsabilidad parental, y sobre la sustracción internacional de menores (11); destaca la importancia del intercambio de información entre los tribunales nacionales en los casos transfronterizos, e insta a la Comisión a que coopere con los Estados miembros a tal efecto, supervise atentamente la correcta aplicación del Reglamento y responda con prontitud frente a cualquier incumplimiento;
19. Recuerda que la refundición del Reglamento Bruselas II bis tenía por objeto proteger los derechos del niño aclarando las normas, acortando los procedimientos transfronterizos relativos a menores mediante plazos establecidos y suprimiendo los exequátur, y fomentando una cooperación más estrecha entre las autoridades centrales y el intercambio de información en los casos transfronterizos; pide a los Estados miembros, en este sentido, que proporcionen recursos humanos y financieros adecuados para facilitar la aplicación efectiva del Reglamento;
20. Acoge con satisfacción el anuncio de la Comisión de presentar una propuesta legislativa para facilitar el reconocimiento mutuo de la paternidad entre los Estados miembros;
21. Pide a la Comisión, a este respecto, que tenga debidamente en cuenta la Resolución del Parlamento, de 2 de febrero de 2017, sobre los aspectos transfronterizos de las adopciones, incluido el anexo a la misma, en el que se pide la adopción de un Reglamento sobre el reconocimiento transfronterizo de las resoluciones de adopción, a fin de crear un marco jurídico claro y proporcionar a las familias la seguridad jurídica necesaria para que las órdenes de adopción emitidas legalmente en un Estado miembro sean reconocidas en otro Estado miembro;
22. Considera que el Convenio de La Haya de 1980 es un instrumento esencial para salvaguardar el interés superior del menor en los casos de sustracción internacional de menores, y entiende que la Unión debe acoger favorablemente la adhesión de nuevos países a dicho Convenio; anima a la Comisión, por tanto, a que agilice su evaluación de la adhesión de nuevos países, y pide a los Estados miembros que no duden en aceptar la adhesión;
23. Subraya que la mediación puede ser una herramienta eficaz para proteger el interés superior del menor en los casos de sustracción transfronteriza de menores por sus progenitores; destaca, a este respecto, las buenas prácticas aplicadas y el uso del «modelo de mediación en el contexto judicial» en algunos Estados miembros para resolver los litigios familiares transfronterizos de manera amistosa y extrajudicial;
24. Pide a los Estados miembros que promuevan activamente la mediación voluntaria en asuntos familiares relacionados con menores, también mediante cambios en la legislación;
25. Pide a los Estados miembros que prevean normas sencillas, rápidas y asequibles para que los acuerdos obtenidos vía mediación entre los progenitores sean jurídicamente vinculantes y ejecutables.